中国防灾减灾基本法立法问题研究,全国十大杰

2019-08-15 作者:中国史   |   浏览(77)

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摘要:我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,防灾减灾任务繁重,有以法治灾之必要,但我国现有的防灾减灾法律规范零散地分布于各类规范性文件中,体系庞杂、功能价值紊乱,故而严重阻碍了我国防灾减灾制度的完善以及机制的运行效率,因此学界就自然灾害领域理应开启统一立法之研究。本文致力于梳理法律与道德、法律与政策、公法与私法三对关系于防灾减灾基本立法中的不同作用及其运行机理,力求廓清防灾减灾法立法中的根本法源问题,对应急机制中的目标定位及其规范力进行位阶排列,以期为未来防灾减灾统一立法聊尽绵薄之力。

方印,男,贵州瓮安县人,贵州大学法学院教授,硕士生导师,贵州省环境与资源法研究会副会长

罗培新:华东政法大学教授、博士生导师,华东政法大学科研处处长、国际金融法律学院院长。在《中国社会科学》、《法学研究》、《中国法学》等刊物发表中英文论文两百余篇。

贵州大学法学院方印教授编著。

关键词:自然灾害 统一立法 道德与法律 政策与法律 公法与私法

摘要:时当大数据产业迅速发展之际,环境保护部成立生态环境大数据建设领导小组,目的在于充分发挥环境资源依法利用与保护中大数据应用的重要作用。 中国环境资源大数据应用的有利条件可以概括为大数据技术为精细化治理与规模化治理、静态治理与动态治理、即时治理与长远治理提供了辩证结合的可能。中国环境资源法治大数据应用的现实经验主要集中在环境资源立法、执法、司法、守法四个方面。虽然从理论上看大数据参与环境资源法治建设的重要性日渐凸显,但环境资源法治大数据应用在具体实践中仍存在不少问题,面临的现实困境主要表现为环境资源数据信息系统基础建设不足与大数据应用环境资源法治各领域个性问题突显这两个方面。相应的应对策略主要集中体现在提高数据收集能力、加强环境资源法治建设各领域数据化应用水平、加强环境资源数据信息收集体系化制度建设与大数据科研投入及人才队伍建设这三个方面。

王健:西北政法大学教授、博士生导师。先后主持和参加了8项国家和省部级科研和教改项目,发表学术论文三十余篇,主要着作有《中国近代的法律教育》、《沟通两个世界的法律意义》等。

今年5月12日是我国第八个防灾减灾日。在第八个防灾减灾日即将到来之际,贵州大学法学院方印教授历时五年之久最终完成的学术专著《中国防灾减灾基本法立法问题研究》已由人民法院出版社出版。 全书约40万字,得到了我国著名环境法学家、中国环境资源法研究会会长、武汉大学环境法研究所与上海财经大学法学院博士生导师蔡守秋教授,我国著名灾害法学专家、四川大学法学院、灾后重建与灾害管理学院博士生导师王建平教授作序。全书的研究与写作历时五年之久,共分为上、中、下三编,作者运用多种研究方法,遵循“立法理念探讨——主要制度归纳——文本起草分析”的思路,首次较为全面、系统与深入地研究了我国防灾减灾基本法立法的若干理论与制度问题,无论是在广度还是在深度上都较之前人论述有了较大的提升。具体而言,该书在强调防灾减灾基本法立法意义的基础上,分析了防灾减灾基本法的主要功能,解读了防灾减灾基本法的法律属性,诠释了防灾减灾基本法的基本原则,归纳了防灾减灾基本法的主要制度,明确了防灾减灾基本法的立法指导思想,探讨了防灾减灾基本法的立法路径,解说了防灾减灾基本法的框架结构,提出了防灾减灾基本法的立法建议稿。可以说,该书的出版对于进一步推动我国防灾减灾法治研究具有较为重要的理论创新价值,对于进一步加强我国防灾减灾法治建设具有较为重要的决策参考意义。

2008年汶川大地震后,社会各方对于灾区重建各类法律问题积极回应,人文情怀、道义关注令世人可怀可感;学界更是策马扬鞭,勇为前驱,排忧解难。但总体而论,无论是党和政府的行为,还是相关立法活动,包括学术研究,均表现为两个方面的缺失:其一,法案、政令、学术观点均难以摆脱应急性语境,就事论事,零散纷乱;其二,学界于短期内很难将灾区重建中的诸多法律问题进行抽象归纳并达成共识,大道多歧,各是其是而非其非。此点不仅不利于统一而成熟理论体系的形成,更难以指导实践。

关键词: 环境资源;环境资源法治;大数据应用

王先林:上海交通大学法学院教授、博士生导师,经济法研究所所长、副院长。主要着作有《知识产权与反垄断法———知识产权滥用的反垄断问题研究》、《知识产权与反垄断法》、《论联合限制竞争行为的法律规制》等。

其时,国务院法制办通过机密电传方式请求西南政法大学紧急修改《防震减灾法》,笔者作为五位专家之一全程参与了为时一周的修订工作,具体负责“重大自然灾害预报”制度与“灾后重建”条文设计两部分,相应条款为新修订《防震减灾法》采用。

基金项目:2017年国家社科基金一般项目“大数据时代公众环境信息权的法律再造研究”(项目编号:17BFX208);2017年贵州大学人文社科学术创新团队建设项目“我国生态环境法制及防震减灾法若干问题研究”(项目编号:GDT2017003)。

黎宏:清华大学法学院教授、博士生导师。北京市西城区人民检察院担任挂职副检察长、北京市监狱局人民监督员。主要着作有《刑法总论问题思考》、《刑法总论》等。

大地震后半个月,笔者与另外六位学者主动联合,就重大自然灾害的处置法律问题进行深入调研,积极起草相关政府预案和立法草案,历时一周,于6月3日形成《重大自然灾害处置特别法令》,包括“总则”、“社会捐赠”、“‘三孤人员’的安置救助”、“劳动保障权利”、“财产权利”、“住房重建”、“财政税收”、“法律责任”等方面的内容,共8章57条。强调对特大自然灾害处置及灾后重建事宜的针对性、特殊性、综合性和有效性,既涉及国务院的行政立法权限,又涉及全国人大常委会的立法权限,建议统一由全国人大常委会通过实施。同月底,该建议稿分别提交全国人大常委会、四川省人民政府及四川省人大,为灾区救助与重建提供了理论支撑。

一、引 言

齐延平:山东大学法学院院长,教授、博士生导师。主要着作有《自由大宪章研究》、《人权与法治》、《人权法原理》等。

嗣后,笔者分别成功申报国家社科基金项目及中国法学会项目,就灾区重建不动产法律问题统一立法与应急机制进行研究。调研期间,八上北川进行调研和法律援建,与绵阳市委政策研究室、北川县委县府及相关职能部门进行沟通衔接。四次深入永兴、任家坪两个板房区对灾民进行实地调研和法律援助。同时,于2010年2月22日委托绵阳市中级人民法院召集北川、江油、安县、平武等极重灾区法院领导与法官举行论证会,获取了大量的第一手调研数据与案例。

自2015年9月5日国务院发布《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)文件,中国大数据发展已逐渐成为各级政府推动政府治理能力现代化的主要抓手与必要手段。环保部也因此成立以陈吉宁部长为组长的生态环境大数据建设领导小组,为生态环境保护的大数据化提供政策导向。随着生态环境大数据系统的深入发展,作为保障生态环境系统技术基础信息的大数据,将进一步提高环境规则治理水平,提升中国环境资源法治建设者的治理决策与执行能力。大数据应用于中国环境资源法治建设,既是完善环境法治建设必备要素,又是数据信息应用符合环境资源精细化与规模化治理、动态与静态治理、即时与长远治理辩证法要求的必然选择。然而,目前国内对大数据应用于环境资源治理领域的研究主要停留在管理与技术方面,较少涉及将该成果与社会治理工具的法律进行融合的环境法治领域。生态文明要求的“统筹规划、动态观察、精细治理”方式需要生态环境大数据的应用在法治认识上精准到位,在运用对策上精准服务。尽管如此,中国在大数据应用于环境资源法治问题的研究已经逐步展开。方印、张海荣探讨了大数据应用于法学研究与推进法治建设的重要意义 [1]。方印、徐鹏飞探讨了大数据技术应用于中国环境法治问题研究的基础及影响,阐述了大数据技术对环境法基本原则的影响,指出中国环境法治问题研究者应该如何应用大数据及研究方法之间的关系,为大数据应用于法治问题研究指明了大方向 [2]。方印还论及了加强实证方法和以数据为依据的方针解决环境资源法治难题 [3]。王建民对环保部《生态环境大数据建设总体方案》的产生背景与价值意义进行了探讨,并在《方案》的基础上提出了生态环境大数据建设思路,即集约化运营、整合与贡献数据资源、建设数据管理平台、激发生态大数据应用创新、以大数据推进环境体系建设、建立科学决策机制、打造精准监管模式、构建惠民服务体系。该文立足环保部《方案》,结合《方案》内容,提出了生态环境大数据建设的方向,具有对实践工作的实践意义 [4]。这些成果为中国环境资源法治大数据应用于实践问题研究提供了创新思路和基本方向,从而为中国环境资源法治大数据应用问题研究奠定了一定的理论基础。我国现有的环境资源大数据法治的有益尝试,也为完善环境资源大数据法治提供了有益的经验。

虞政平:最高人民法院审判监督庭副庭长,高级法官。2009年荣获首届“全国审判业务专家”称号,主要着作有《英国公司法规汇编》、《股东有限责任———现代公司之法律基石》、《中国公司企业法规全书》等。

灾后七年,方印教授大作《中国防灾减灾基本法立法问题研究》出版,作为师门弟子及法学教授,深层次人文关怀体现了学者应有的社会角色认知与道义责任,但其理性立场与宏大视野更令人感佩。

为此,本文将从中国环境资源大数据应用的现实状况出发,总结归纳中国环境资源大数据信息应用的价值效用与实践探索,分析探讨中国环境资源法治大数据应用的主要困境,提出相应的对策建议,将大数据信息依法有序、规范高效地应用于环境资源法治进程中,进而全面推进大数据参与中国环境资源法治建设。

左海聪:南开大学法学院教授、院长、博士生导师。主要着作有《国际经济法的理论与实践》、《国际贸易法》,主编、参编着作18部,发表中英文学术论文46篇。

一、自然灾害统一立法的背景及意义

宋功德:国家行政学院法学部教授,兼任北大法学院宪法行政法专业博士生导师组成员,北大法学院软法研究中心执行主任。出版法学专着14部,发表文章一百二十多篇。

自然灾害,是指自然界中发生的,能够造成人类生命伤亡或社会财产损失的事件[1]。因其巨大的破坏力及历史循环性,人类的发展史故可称作是一部与自然灾害不断斗争的历史。据相关机构统计,自然灾害平均每年给全球经济至少造成高达400亿美元的损失,并使25万人丧生。而具体环注到我国国内,情势也即如此,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、地区差异明显,每年因灾死亡的人数数以万计,财产损失更高达上千亿元,占比达国民生产总值的5%—6%[2]。因此,在此阶段,国际社会一致公认自然灾害已经成为严重制约人类社会可持续发展的重要因素,潜在或现实地威胁着人类未来的生存安全与永续发展,有积极应对之必要。但就自然灾害产生的原因来看,其除人为因素造成还有部分乃自然界的正常运动,因此就此部分灾害而言,人类无法完全克服,只能就灾害的运作规律、应对经验加以归纳、凝练,以最大程度防灾减灾,降低灾害给人类社会所造成的痛苦。而法律作为人类社会生活的具体反映,生存智慧、至善理念的结晶,在自然灾害应对领域也理应被得以重视,并将其作为防灾减灾的重要治理手段,开启以法治灾模式。

邱本:中国社会科学院法学研究所研究员,吉林大学兼职教授、博士研究生导师。主要着作有《自由竞争与秩序调控》、《经济法原论》、《市场法治论》等。

基于灾害的法治应对,在方印教授看来,我国自上世纪80年代后期即已开始着手防灾减灾立法体系的构建,经过 20 多年的努力,我国已成功搭建起多层级的立法框架:具体如应对突发事件的基本法:《突发事件应对法》;一般性法律层面的《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《传染病防治法》;自然灾害类的《水法》、《森林法》、《草原法》;事故灾难类的《安全生产法》、《消防法》、《劳动法》、《煤炭法》;公共卫生事件类的《食品卫生法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》;社会安全事件类的《国家安全法》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》;法规层面的《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等。因此仅就立法数量而言,成效不可谓不显现。但就立法体系和立法质量而言,采取如此分散性的立法体系,在现阶段法律适用中也暴露出了诸多问题,如部分法规内容过于原则而导致可操作性不强;部分法规由于制定时间较早,具体内容业已失效;基于一事一法的立法体例,现行法律对灾害的发生与后果应对缺乏普遍适用性;政策、文件在防灾减灾领域的叠发,造成了管控效率的低下与资源的极大浪费。因此,就此等问题,从现实必要性上来看,我国在自然灾害领域亟需一部《防灾减灾基本法》的制定来促成防灾减灾法律体系的内部协调,进而来确保法律理解适用的逻辑一致性与体系的和谐性,而且就现实意义而言,其还是我国实现依法治国战略,保障灾区人民生命财产安全,尽快恢复灾区正常生活与生产,保障灾区社会稳定和发展,进一步提高全社会防灾减灾能力的需要。此外,就立法可行性分析而言,截止目前,我国已从防灾减灾的监测预警体系、应急救援体系、社会管理体系、防灾教育体系、政策法规体系等综合防御管理体系入手,将生态建设与防灾减灾相结合,并由此取得一定基础成效,呈制度集群。而且在立法依据上,我国现有的《宪法》第5条第一款“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,第33条第三款“国家尊重和保障人权”以及《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》的相关内容均为防灾减灾基本法的制定预留了立法可能性的空间;除此,在基础理论方面,我国也有以防灾减灾为目的,综合运用自然科学、工程学、经济学、社会学等多种科学理论和技术的新兴学科科学——防灾减灾学做指导;同时就经济基础方面,我国也业已建立多个中央级救灾物资储备库,部分多灾地区也建立了地方物资储备库,救灾物资储备充足,而且就防灾减灾领域所需具备的技术研发能力与通讯保障能力,基于我国就硬实力方面能力的提升也得以确保。故而方印教授正是基于对上述问题的必要性、可行性、意义进行综合忖度,并就日美发达国家防灾减灾立法体例考察比较之后得出,对于快速崛起的我国而言,尽快制定并出台一部防灾减灾基本法具有极其重要的战略价值与实践意义。

傅郁林:北京大学法学院教授、博士生导师,主要论着有《农村基层法律服务研究》、《审级制度的建构原理》等。

当然,笔者对此观点深表赞同,而且就作者关于自然灾害统一立法的必要性、可行性问题进行深入理论探讨并进而谋求达成学界共识的理路予以高度重视,因为这在笔者看来,其事关着立法活动最终能否得以开启。但除此之外,笔者也认为,就自然灾害统一立法达成共识之时,还需具体着手进行自然灾害统一立法的构建,而就如何构建的基础理论研究领域,尚有三组基础关系自始无法回避,其理论价值必须得以探讨并加以廓清,即道德与防灾减灾基本法的关系、政策与防灾减灾基本法的关系、防灾减灾基本法公、私法属性问题。其理由在于立足对道德与防灾减灾基本法关系的探讨可以解决法的应然问题,了解防灾减灾基本法的立法价值、原则与理念;立足于对政策与防灾减灾基本法关系的探讨则可以解决法的实然问题,知悉我国防灾减灾领域的立法现状以及防灾减灾基本法的使命及立法模式选择问题;立足于对防灾减灾基本法公、私法属性的探讨则可以廓清防灾减灾基本法在我国法律体系中的地位与性质问题,进而可以明确其调整的对象与调整的方法。故而,行文接下来也将主要从以上三视角切入,就防灾减灾基本法具体构建中的问题做进一步研析,力求廓清防灾减灾立法中基础理论障碍。

张万明:中央台办法规局副局长。主要着作有《涉台法律问题总论》、《台湾事务政策法律全书》、《台商大陆投资贸易最新政策法律解说》、《台商投资优惠政策汇编》等。

梁上上:浙江大学法学院教授、博士生导师,主要着作有《论股东表决权———以公司控制权争夺为中心展开》,在《中国法学》、《政法论坛》等刊物上发表论文多篇。

冯军:中国社会科学院法学研究所副所长。主要着作有《行政处罚法新论》、《国家赔偿法释论》、《版权保护法制的完善与发展》、《WTO与中国行政法制改革》等。

周光权:清华大学法学院教授、博士生导师,2008年3月当选为第十一届全国人大代表、第十一届全国人大法律委员会委员,出版《法治视野中的刑法客观主义》等专着9部;在《中国社会科学》、《中国法学》、《法学研究》、《中外法学》等刊物发表论文一百一十余篇。

郑少华:上海财经大学法学院院长、教授、博士生导师。主要着作有《生态主义法哲学》、《从对峙走向和谐:循环型社会法的形成》等,在《中国法学》、《中外法学》等国内外学术期刊上发表六十余篇学术论文。

龙卫球:北京航空航天大学法学院院长、教授、博士生导师。主要着作有《民法总论》、《民法基础与超越》等。

刘仁文:中国社会科学院法学所研究员、刑法研究室主任、博士生导师、学术委员会委员、学位委员会委员。主要着作有《过失危险犯研究》、《严格责任论》、《环境资源保护与环境资源犯罪》,在《中国法学》、《法学研究》等核心期刊上发表学术论文数十余篇。

王万华:中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师,主要着作有《行政程序法研究》、《中国行政程序法立法研究》、《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》等。

邓思清:最高人民检察院检察理论研究所学术部主任,研究员。主要着作有《检察权研究》和《侦查程序诉讼化研究》,在《法学研究》、《中国法学》等法律期刊上发表66篇学术论文。

刘燕:北京大学法学院教授、博士生导师。开设的《公司财务与法律专题研究》课程是国内法学院唯一的,与国际一流大学的同类课程相比也是各有千秋。

张冠梓:中国社会科学院青年人文社会科学研究中心理事长、研究员,主要着作有《论法的成长———来自中国南方山地法律民族志的诠释》、《法人类学的理论、方法及其流变》、《多元与一体:文化背景下的中国法律》、《中国珍稀法律典籍续编》等。

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