金沙国际赌场手机版为农村改革发展提供有力法

2019-08-15 作者:中国史   |   浏览(197)

我国正经历从传统农业向现代农业的转变,政府在农业市场制度创新中起着关键作用。对此,江西财经大学法学院秦小红在《现代法学》上发表题为《政府干预农业市场制度创新的法律机制》的文章中指出:

规范市场,形成农产品交易良好运行环境。农业市场与其他商品市场相比,具有发展相对迟滞、交易主体相对分散、流通范围相对狭窄、市场信息相对封闭等特点,农民在市场交易中处于相对弱势地位并承担较大的市场风险。从这些特点出发,发展好农业市场必须政府之手和市场之手两手同时抓、两手都要硬。通过完善宏观调控法律制度,促进农业资源合理化配置;通过完善市场主体组织化法律制度,提高产业规模化水平和农民抵御市场风险能力;通过完善质量监管法律制度,增强农产品市场竞争力;通过完善市场交易法律制度,形成规范、公平、透明的交易规则,维护有序竞争的农业市场秩序。

农村法治是社会主义法治的重要组成部分。今年中央一号文件指出解决好“三农”问题,要靠改革添动力,以法治作保障,设专章对加强农村法治建设作出重要部署,强调推动和保障农业农村持续健康发展的法治路径,对于作好当前和下一阶段的“三农”工作具有重要指导意义。 在党中央、国务院的正确领导下,我国农村法治建设取得了巨大成就,“三农”法律体系已经形成,农业农村各方面工作基本实现了有法可依,执法体制不断完善,法治教育不断深入,法治观念不断增强。同时也要清醒认识到,与全面深化农村改革的要求相比,与新形势下农业提质增效、创新驱动的需求相比,与推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的目标相比,农村法治建设仍然存在不适应、不完善的方面,仍然存在相对薄弱的领域。农村法治建设必须全面贯彻落实党的十八届四中全会精神,紧密结合中国“三农”实际,坚持问题导向,总结经验、广聚共识、开拓进取,为农业农村持续健康发展提供有力法治支撑。 保护产权,夯实农业农村发展基础。“有恒产者有恒心”,土地是农民的命根子,以土地为核心的财产权历来是农民安身立命之本、农业农村发展之基。十一届三中全会以来,我国确立了以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制,通过制定农村土地承包法等一系列法律法规,明确农村基本产权制度和生产经营关系。土地承包至今历经两轮,对农业农村稳定和快速发展起到了重要作用。同时要看到,当前农村产权关系仍然存在一系列需要改革完善的问题,产权保护问题尤为突出,体现在产权归属不清、权责不明、流转不畅等方面,影响产权效益充分发挥。对此,亟需尽快制定、完善相关法律规则,对包括集体、农户、农民在内的农村产权保护提供制度保障。 规范市场,形成农产品交易良好运行环境。农业市场与其他商品市场相比,具有发展相对迟滞、交易主体相对分散、流通范围相对狭窄、市场信息相对封闭等特点,农民在市场交易中处于相对弱势地位并承担较大的市场风险。从这些特点出发,发展好农业市场必须政府之手和市场之手两手同时抓、两手都要硬。通过完善宏观调控法律制度,促进农业资源合理化配置;通过完善市场主体组织化法律制度,提高产业规模化水平和农民抵御市场风险能力;通过完善质量监管法律制度,增强农产品市场竞争力;通过完善市场交易法律制度,形成规范、公平、透明的交易规则,维护有序竞争的农业市场秩序。 加强扶持,打造农业农村发展坚强后盾。由农业在国民经济中的基础地位和在产业链中的初级地位所决定,纵观世界主要国家,无不对农业进行重点扶持。具体到我国实际,农业基础薄弱、资源禀赋不足、经营分散,以及改革开放前工农产品“剪刀差”造成的农业农村发展投入匮乏等因素,决定了政府在“三农”支持上肩负重要责任。当前我国已经进入城乡统筹、以城带乡发展阶段,各级政府对“三农”投入和支持力度持续加大,需要及时总结经验,将支持“三农”的政府责任,以及经实践证明行之有效的支持方式通过法律的形式予以固定,并不断丰富完善,形成长效机制。同时,需要加强农业农村发展的外围支持保护力度,完善资源保护、生态补偿、污染防治等法律制度,增强农业农村发展后劲。 保障改革,激发农业农村创新发展活力。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据”。改革与法治一体两翼、不可或缺,靠改革,不断激发农业农村创新发展活力,靠法治,引领、推动、保障农业农村改革进程。贯彻这个精神,必须确保农业农村改革在法治的框架下有序进行,必须确保农村法治建设以全面深化改革为指针。具体来说,农村法治一要回应改革需求,做好法律法规的立、改、废、释,为改革保驾护航;二要加强与改革互动,把握发展趋势,引领改革方向,及时授权、试点先行;三要保证法律正确实施,完善执法体制,规范农业执法,加强“三农”法律服务。 此外,为进一步提高农村基层法治水平、形成良好治理环境,一号文件既强调增强基层干部法治观念,提高依法解决矛盾、维护稳定的能力,又强调加强对农民群众的法治教育,引导农民群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。 2015年是“十二五”规划收官之年,更是全面推进依法治国开局之年。我们要善用法治思维和法治方式解决好“三农”问题,善靠法治为“三农”创红利,为深化农业农村改革、促进农业农村持续健康发展作出新的贡献。

在市场和国家的双重作用下,乡土社会在瓦解,建立在乡土社会基础上的村民自治遭遇了越来他越多的困难,为了适应已经变化了村庄结构,村级组织的功能被扭曲,进而产生了越来越多的矛盾。

从动态方面看,政府对市场的干预取决于市场的成熟程度和政府调控能力之间的变化,政府干预的对象、预期、程序、步骤、方式、方法必须符合法治要求。

2015年是“十二五”规划收官之年,更是全面推进依法治国开局之年。我们要善用法治思维和法治方式解决好“三农”问题,善靠法治为“三农”创红利,为深化农业农村改革、促进农业农村持续健康发展作出新的贡献。

当政府成为农村发展的直接推动者以后,政府的规则与村庄的规则就产生了许多矛盾,典型的如农村低保,政府的低保政策是建立在清晰地把握农民收入的基础上,而这个政策进入到村庄以后,不仅因为农民收入信息的不准确而难以准确实施,更重要的在于村庄的领袖在实施过程中加入了许多村庄政治的考量,因此出现了执行过程中的许多变形。在这种冲突的背后可以看到,政府承担了越来越多的责任以推动农村发展,同时在这个过程中,政府制定了越来越多的规则,直接作用于村庄的日常事务。近年来政府推进的农业补贴、扶贫、社会保障等一系列政策和措施都是以农户为对象,村庄层面越来越成为政府政策的执行者,而不再是一个具有相对独立性的乡土社会。

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加强扶持,打造农业农村发展坚强后盾。由农业在国民经济中的基础地位和在产业链中的初级地位所决定,纵观世界主要国家,无不对农业进行重点扶持。具体到我国实际,农业基础薄弱、资源禀赋不足、经营分散,以及改革开放前工农产品“剪刀差”造成的农业农村发展投入匮乏等因素,决定了政府在“三农”支持上肩负重要责任。当前我国已经进入城乡统筹、以城带乡发展阶段,各级政府对“三农”投入和支持力度持续加大,需要及时总结经验,将支持“三农”的政府责任,以及经实践证明行之有效的支持方式通过法律的形式予以固定,并不断丰富完善,形成长效机制。同时,需要加强农业农村发展的外围支持保护力度,完善资源保护、生态补偿、污染防治等法律制度,增强农业农村发展后劲。

乡村振兴的核心在村庄,因此可以改变目前大量干部沉积在乡镇政府的局面,将乡镇干部投放到村庄层面从事与农民直接打交道的工作。允许素质良好的农民担任行政性的村干部,但是在享受公务员待遇的同时,也按照公务员管理,要求异地任职。行政性村庄主要干部是受国家委派,代表政府在村庄实施管理职能的,其个人收入来自国家财政资金,其主要任务也是向国家负责,这样才能保证乡村振兴的顶层设计能够顺畅地在村庄层面落地。

政府干预农业市场制度创新必须以维护农民产权权利和尊重农民的首创精神为基础和前提,必须保障市场在资源配置中起决定性作用。政府干预的逻辑结构与市场的逻辑结构是一个相互嵌入的互补结构。

保障改革,激发农业农村创新发展活力。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据”。改革与法治一体两翼、不可或缺,靠改革,不断激发农业农村创新发展活力,靠法治,引领、推动、保障农业农村改革进程。贯彻这个精神,必须确保农业农村改革在法治的框架下有序进行,必须确保农村法治建设以全面深化改革为指针。具体来说,农村法治一要回应改革需求,做好法律法规的立、改、废、释,为改革保驾护航;二要加强与改革互动,把握发展趋势,引领改革方向,及时授权、试点先行;三要保证法律正确实施,完善执法体制,规范农业执法,加强“三农”法律服务。

三、改革乡村治理结构

从静态方面看,政府干预市场的构成和阶段取决于市场构成的性质和不同阶段的需要,政府在扶持农业发展方面承担主体责任,在要素市场中承担法律供给责任,在经营体制结构性创新方面应助成产权制度与经营制度之间的融合,在培育交易市场方面承担服务功能。

国务院法制办郭文芳

推动农村发展和实现乡村振兴,需要在村庄层面上同时强化国家、市场和农民的三重作用。

保护产权,夯实农业农村发展基础。“有恒产者有恒心”,土地是农民的命根子,以土地为核心的财产权历来是农民安身立命之本、农业农村发展之基。十一届三中全会以来,我国确立了以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制,通过制定农村土地承包法等一系列法律法规,明确农村基本产权制度和生产经营关系。土地承包至今历经两轮,对农业农村稳定和快速发展起到了重要作用。同时要看到,当前农村产权关系仍然存在一系列需要改革完善的问题,产权保护问题尤为突出,体现在产权归属不清、权责不明、流转不畅等方面,影响产权效益充分发挥。对此,亟需尽快制定、完善相关法律规则,对包括集体、农户、农民在内的农村产权保护提供制度保障。

作为市场经济的推动者,政府通过反哺农村而对农村产生了直接的影响。村庄原本是一个有着清晰边界的共同体,有着共同资产和利益,以及村庄内部的公共事务。任何一个村庄都有清晰的边界,边界之内的自然资源是属于村庄共同体的,因此土地和山林是以村庄为单位承包到户的,比如不同的村庄因资源不同而有不同的规则,但是在同一个村庄中却需要按照同样的原则进行分配。村庄与政府之间既有密切的关系,同时又有相对的独立性,村庄内的公共事务受到村内的不成文的规则和权威的制约,而政府也将村庄视作一个整体进行管理,许多事物都是透过村内权威来实施,村民自治的制度村落共同体的结构相互适应,发挥了积极的作用。但是进入20世纪90年代以后,由于农村经济的迅速市场化和地方政府过度依赖农民缴纳的税费维持财政支出,在一段时间内造成了农村危机并因此导致农民上访的迅速增加。进入21世纪以后,国家开始增加对农村的投入,政府承担了农村基础设施建设、农村社会福利和促进农业生产的责任。在这个过程中,政府不再仅仅满足于通过村庄来管理农户,而是透过村庄直接作用于农户。

农村法治是社会主义法治的重要组成部分。今年中央一号文件指出解决好“三农”问题,要靠改革添动力,以法治作保障,设专章对加强农村法治建设作出重要部署,强调推动和保障农业农村持续健康发展的法治路径,对于作好当前和下一阶段的“三农”工作具有重要指导意义。

家庭经营和乡土社会是互为表里的两个方面,以家庭为经营单位的小农户构成了乡土社会的根基,而乡土社会为小农户提供了保护。在这个社会中,有相对稳定的人口、共享的价值和社会规范,公认的权威和与之相适应的生计活动。维持乡土社会的存在是乡土社会中制度和社会活动的目标,比如任何一个社会都离不开经济活动的支持,但是在乡土社会中,经济活动主要表现为生计活动,其目的在于维持乡土社会的生存;同样在乡土社会中也存在乡土政治,但是这种政治是基于乡土社会内部的治理需求。当然乡土社会也同样会受到市场经济和行政力量的冲击,但是这些力量往往是外在于这个社会的。比如农民也需要向外销售其农副产品,甚至外出打工,但是这些活动本质上是扩大了乡土社会的资源,而不是消解了乡土社会,这不同于近年来的大规模外出和市场化。从20世纪90年代开始的乡村变迁在消解乡土社会,经济成为社会的中心,与乡土社会相适应的价值、规范迅速地趋于瓦解,国家的行政力量透过村庄直接作用于村民,来自政府财政的项目、补贴和政策对村庄生活产生了越来越大的影响。

在党中央、国务院的正确领导下,我国农村法治建设取得了巨大成就,“三农”法律体系已经形成,农业农村各方面工作基本实现了有法可依,执法体制不断完善,法治教育不断深入,法治观念不断增强。同时也要清醒认识到,与全面深化农村改革的要求相比,与新形势下农业提质增效、创新驱动的需求相比,与推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的目标相比,农村法治建设仍然存在不适应、不完善的方面,仍然存在相对薄弱的领域。农村法治建设必须全面贯彻落实党的十八届四中全会精神,紧密结合中国“三农”实际,坚持问题导向,总结经验、广聚共识、开拓进取,为农业农村持续健康发展提供有力法治支撑。

首先,市场经济改变了农民的生计方式。农民生计活动是为了满足农民生活需求而进行的生产活动。然而从20世纪90年代开始,大部分村庄已经被市场所裹挟,成为全国市场的一部分。农民的生产活动主要不是生产生活所需的产品,而是为了获得货币收入生产商品。即使是小农户的家庭经营,农业生产也主要不是为了家庭消费,而是为了出售。当农民被裹挟进入到全国性的市场以后,市场风险左右了农民的生活,无论是非农业用工需求的增加或减少,农副产品市场的价格波动,都会严重影响农民的收入。市场经济改变了农业生产方式的选择,比如传统的农业强调作物的多样性和分散性,因为多样和分散不仅可以满足农民的多样性需求,而且可以规避自然风险。农民往往倾向于在不同的地块种植不同的作物,因为降雨不可预测,不同地块的多种作物可以保证不会绝收。但是当农民不得不为市场生产农副产品的时候,专业化和单一化就成为他们必然的选择,不仅每一个农户会生产单一作物品种,而且一个地区也会形成产业特色,因为市场更偏好单一和批量的生产。我们要看到,当今中国的农民已经不同于传统意义上的小农,他们既不是传统意义上的马铃薯,也不是村落共同体成员,在变幻不定的市场面前,他们更多地表现出机会主义的特点,抓住有限的机会,增加自己的收入。尽管农民有贫富之分,但是我们看到,在当今农村,不管是贫困或相对富裕的农民都处于市场风险中,对其生计缺少稳定的预期,这是理解农民行为的关键。

此外,为进一步提高农村基层法治水平、形成良好治理环境,一号文件既强调增强基层干部法治观念,提高依法解决矛盾、维护稳定的能力,又强调加强对农民群众的法治教育,引导农民群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

澳门金沙手机版网址,中国农村发展的经验表明,乡村振兴需要国家、市场和农民的协同努力。在中国农村发展中,政府、市场和农民之间并不存在此消彼长的关系,而是需要同时加强。首先,需要强有力的顶层设计才能推动中国探索出城乡共同发展的一条新的道路;其次,乡村振兴意味着乡村经济与市场的更好融合,有更多样化的市场;第三,乡村振兴需要农民的积极参与,充分发挥农民的主体性,因此解决乡村振兴需要解决在村庄层面国家的弱化、市场的单一和农民缺少参与的问题。

完善政府在村级的服务机制、提高村民参与能力和建立多元化的市场关系,村庄成为多种关系的节点,这将有利于村庄聚集资源,实现振兴。

乡村振兴还表现为与市场进一步融合的过程,但是目前乡村的市场发育水平还不能满足乡村振兴的需求。首先,市场机制的单一化很难满足村庄层面多样化的市场需求。随着农业生产的市场化转型,资本或企业逐渐成为联系农民与市场的主渠道。各地政府都在不同程度上推动公司 农户的发展模式,并在此基础上增加内容,形成公司 N(如基地、合作社等等) 农户的产业化运作方式,通过这种方式,将公司的营销和农户的生产结合起来。实际上不管是资本下乡推动的产业化开发,还是通过各种销售商形成的农副产品收购体系,都是以服务外部市场为主要目标,并基于外部市场需求来调整农村的产业结构。这种市场机制与农村资源和产品的多样性存在着内在的矛盾,农业生产者只能被动地适应市场的快速变化,不断调整产业结构,这给乡村发展增加了不确定性。在政府推动的产业结构调整和农村产业化过程中,一些地方出现农民的不配合或不响应,原因也在于农民无法跟上快速变化的市场节奏。其次,过于单一化的市场主体也影响了农村和农业的发展。在单一市场机制的背景下,唯有掌握了销售渠道的公司才成为市场的主体,在这个主体的垄断下,不仅农民成为市场链的被动适应者,而且真正的消费者的消费需求也无法得到满足。农产品的经销商一方面将市场与生产联系起来,但是同时也垄断了市场,切断了生产者和消费者之间的多样性联系。市场链是单一形式的,这导致其他市场主体也不得不采取类似的方式,比如农民合作组织是农民进入市场的重要手段,但是在产业化的背景下,许多农民合作组织逐渐蜕变为商业公司,远离了农民合作的原则。

要理解乡村振兴战略的必要性和道路选择必须首先理解乡村问题之所在,而要理解乡村问题之所在就必须理解过去40年中国农村发展的轨迹。在过去40年的发展过程中,国家推动的市场化过程在促进了农村经济发展和农民收入提高的同时也全面地型塑了农村的社会结构,并成为乡村发展不平衡的主要诱因。

首先,实现乡村振兴需要顶层设计顺畅地变成乡村层面的行动,这需要行政系统向村庄层面的延伸。在农村改革以后,行政系统向村庄层面的延伸就一直受到关注,也积累了一些经验,但是我们看到,强化村级组织的行政功能不仅不能强化政府在村庄层面的影响,反而会促进村级组织失去其村民自治组织的本质特征,而实施乡镇干部包村或派驻工作队都带有临时性和外来者的特点,难以在乡村层面持续发挥作用,因此需要采取适当的形式完善村庄层面的行政职能。可以综合借鉴第一书记、包村干部和驻村工作队的做法,有基层政府向村庄派驻稳定的行政性村级主要领导以承接村庄的各项行政工作。行政性村庄干部在充分了解村庄情况的基础上保障国家的惠农政策按照政策要求在基层得到实施。

单一的市场机制和市场主体在解决农产品销售问题上发挥了积极作用,但是我们也要看到这种机制本身所带来的问题,首先,由于单一市场机制切断了生产者和消费者之间的联系,农业生产和消费的多样性被抑制。由于自然和社会的原因,农业生产具有多样性,这种多样性对于保持农业和农村的稳定发挥了重要作用,同样,农产品消费也存在多样性,但是单一的市场机制无法满足这种多样性的交易,因此农业的多样性被市场的单一性所抑制,各地的农业发展出现了高度雷同的现象。其次,单一市场并没有减少交易成本,反而因其垄断性而造成人为的物价波动,并使消费者和生产者同时遭受损失。近几年来出现的农副产品收购价格和销售价格背离的现象就反映了这种市场机制所带来的问题,一方面因为收购价格低,农民很难赚钱,另一方面消费者又面临着农副产品不断涨价。

金沙国际赌场手机版,最后,我们还要看到,乡村振兴主体是农民,但是农民参与不足在很大程度上影响了乡村的有效治理。在乡村事务中农民参与不足有多方面原因,首先是乡村精英的流失。乡村政治并非是一人一票的政治,更多是乡村精英之间的博弈,当大量青壮年劳动力外流,他们不再依赖乡村的资源,也很少参与乡村的政治,这是造成农民参与不足的客观原因。同时,现有的村级组织的制度安排也是村民参与不足的制度原因。村级组织是农民的自组织,村级组织本身就是农民参与的重要渠道,但是从前面我们的分析看,由于村级组织承担了许多并非农民组织所应承担的功能,村级组织出现异化,很难作为村民参与的渠道而存在。近年来,无论是农民或政府都意识到村级组织所存在的问题,采取了多种措施以提高村民的参与,并在部分地区取得了效果。比如村民创造一些自己的组织形式参与村庄的公共事务治理,典型的如老人会、乡贤治村等,希望通过民间组织的建设提供农民参与乡村事务决策的能力;一些地方政府也推动成立一些相应的村民议事机构,如村民议事会等等,试图从组织和制度上推动农村更多地地参与农村公共事务的决策。但是这些工作往往事倍功半,其原因就在村级组织,特别是村委会本来是农民的自组织,但是却没有真正发挥村民自我管理自我服务的职能。随着村级组织日益正规化和行政化,村级组织越来越成为一个准行政机构,而非农民的组织。

其次,农民缺少稳定的预期并进而采取机会主义的生计方式,这直接导致了乡土社会的瓦解。村庄的自然资源原本是满足其成员的生存需求,但是在市场经济条件下,这些资源并非是为了满足其成员的生存需求,而是为了满足市场所需,资源不足或资源短缺的现象就相应出现。农民外出务工和农业低收入经常被看做是人均占有资源不足造成的,但是我们看到随着大量农村人口外流,人均可利用资源无疑在迅速增加,但是农村并没有随着常住人口减少和人均可利用资源增加而变得富裕,农村有限的资源并没有被充分利用,反而是出现了土地抛荒和粗放经营等现象,这说明农村贫困和农业低收入在很大程度是市场逻辑代替乡土社会逻辑的结果。在市场经济逻辑的支配下,村庄的资源不足以维持村庄的生存,因此一方面出现了大量人口大量外流,寻找更多的资源以增加收入,另一方面在村庄内部,资源竞争的原作替代了互惠经济原则,无论是来自政府的项目或本村内的资源都被各个家庭竞争,有实力的家庭获得更多。

事实上随着基层政府大量工作下沉进入村庄层面以后行政工作增加,基层政府在自己的权限内采取了两种措施以解决村级组织工作,继续原有的包村制度,确定乡镇主要领导对村庄层面的工作负责,并指派年轻干部担任包村干部,充分掌握村庄的信息,与村干部建立密切联系,帮助村级组织完成各种任务;其次,村干部行政化。随着村庄的工作增加,需要村干部投入工作的时间也相应增加,一些村建立村干部的上班或值班制度,乡镇政府将村干部作为准行政干部来管理。与此同时,各级政府都不断推动驻村工作队制度。为了落实中心工作,驻村工作队的传统被进一步发扬,用于帮助村庄解决各种问题,其中以精准扶贫所动员的驻村工作队人员最多,任务最明确和管理手段最完善。来自国务院扶贫办的信息表明,从中共“十八大”以后,前后有277.8万干部被派驻到12.5万个贫困村。

如果说农业生产的特性决定了家庭经营的必要性,那么村民自治制度则很好地适应了农民生活的乡土社会属性。由于农民长期聚村而居,形成了边界清晰的社区,在一个乡土社会中,需要农民组织处理社区内的公共事务,最早的村民自治就是为处理村内纠纷和组织村民维护社区利益、防止外来侵害而建立起来的。比如1980年自发产生的广西壮族自治区宜州市合寨村委会就是由村民选举,以村规民约为基础,治理村庄内部事务。此后村委会的体制被国家所接受,被写入宪法,并制定了村民委员会组织法。在法律层面上,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村民委员会的基础上构成了中国“乡政村治”的治理模式。许多研究对村民委员会制度给予了很高的评价,但是村民委员会制度的成功在很大程度上是因为村庄是一个乡土社会,村民长期比邻而居,有着许多共同的利益和价值,村庄在满足村民日常生活需求方面发挥着重要作用。

由于其政治和经济职能,村级组织获得了一个超然的地位,对于基层政府来说,村干部的身份是农民,他们并非是基层政府,没有被纳入到公务员体系,因此基层政府要使村干部能够积极配合基层政府工作,往往会同时兼用感情、利益和制度等多种手段,比如日常与村干部保持较好的关系,对村干部的一些利益也适当照顾,同时也可以以上压下。对于基层政府开展农村工作,最困难的就是如何处理与村级组织或村干部的关系,不管是村干部能力不强,不能很好地完成村内的工作,或者村干部具有过强的独立性,对基层政府工作不积极配合,都会导致政府工作不力。因此村级组织和村干部与基层政府的关系经常带有交换的色彩。但是这并意味着村干部完全是村的代表,在农民面前,村干部是领导,甚至在某种意义上也是代表了基层政府的意旨和权力,特别是在各种资源进入村庄的背景下,村干部在很大程度上掌握了资源的分配权。村级组织同时具有的政府代理、经济管理和农民组织的身份造成了在村庄中的权力独大,多重身份的存在不仅使他们既可以参与村庄所有事物的管理,也可以放手不管任何事情,这种可选择性就造成了一些地方村级组织涣散、工作不力,同时另外一些地方村级组织权力高度集中,村干部在村庄事务中强势存在。

一、如何理解乡村的变化

家庭经营和村民自治是20世纪80年代开始的农村改革留下的重要制度遗产,但是随着农村经济的快速商品化,乡土社会日趋瓦解,农村经济在重新型塑村庄的社会结构,家庭经营受到越来越多的质疑,而建立在家庭经营和乡土社会基础上的村民自治也受到了越来越严重的冲击。人口的迁移和土地的流转日益普遍,留守家庭和空心村日益增加,尽管土地集体所有和农民家庭承包制度依然存在,但是在经营层面,土地流转和土地抛荒现象的同时存在已经表明家庭经营难以为继;在村庄层面,尽管一些村庄还保留了一些仪式和制度,但是村庄共享的价值和互助的传统已经日渐衰微;村庄治理或者严重低效,或者变成强人政治。作为村庄治理首要力量的村干部一方面不断抱怨其工作付出日益增加而报酬过低,另一方不断出现小官大贪或村干部变成村霸。所有这些现象的产生源于村庄结构的变化,不论是通过引入更多的民主监督机制或加强党对村庄的监督和管理,都不足以解决目前村庄层面的管理困境。

首先,基层政府对村级组织的决策进行干预,在一些地方,村级组织的工作重心是完成乡镇政府所布置的工作。乡镇政府的主要工作是农村工作,尽管在停止征收农业税费以后的一段时间,乡镇政府似乎已经成为悬浮的政府,但是随着城市反哺农村,中央政府制定了越来越多的惠农政策,实施了越来越多的惠农项目,基层政府要保证这些政策和项目的实施,就需要实施更有效的村庄治理。近年来,我们可以明显看到地方政府更多地介入了乡村的日常生活,既有惠农政策的实施,也有推动产业发展,招商引资,以及对乡村空间的重新规划,所有这些任务的完成,都离不开村级组织的配合。村级组织是执掌村级权力的机构,因此乡镇政府要想实现村庄层面的有效治理,必然要对村级组织的决策实施影响。乡镇政府通过影响村干部的人选、向村级组织下达任务和对村干部进行考核来影响村级组织的决策。在很多时候,村级组织必须要配合基层政府的中心工作,比如20世纪后期的计划生育和征收农业税费,21世纪初期的新农村建设和精准扶贫,在完成这些中心工作的过程中,村级组织的独立性逐渐弱化,与基层政府逐渐形成了工作共同体。

尽管采取了这些措施,但是我们看到,国家在村庄层面并没有稳定干预机制,驻村帮扶的干部仍然是流动性的,只是短时间配合政府中心工作进入村庄,由于驻村有期限且对村庄情况不熟悉,多数驻村干部会利用自身资源帮助村庄解决一些实际困难,但是对于村庄的长久发展和持续的治理,作用有限。而包村干部因为本身就是在基层工作,熟悉村庄,但是他们多是乡镇政府基层工作人员,因此在村庄公共事务中,缺少话语权,更多的时候是协助村级组织解决一些具体问题。乡村振兴意味着国家将在乡村采取更有利的措施,这必然增加层级的行政工作,现有的村庄组织结构很难适应振兴乡村的要求,无论是基层的包村干部或不断循环的驻村工作队,乃至将村干部进行行政化管理,都不能成为国家在村级层面上的稳定机构。村庄层面需要稳定的行政系统。

我们要知道,当今的农村、农业和农民都与市场密切地联系在一起,对于多数乡村来说,退回到乡土社会时代依靠乡土社会的保护而远离市场,已经是不可能实现的梦想,但是现有的市场机制制约了乡村的发展,因此乡村振兴需要更多样的市场机制和市场主体参与农村市场的运行。

外部干预已经构成了乡村发展中不可忽视的一个因素,从20世纪50年代的政治干预到21世纪的发展干预,从干部包村到驻村帮扶,外部干预对乡村的发展产生了持续的影响,规定了乡村的发展方向。外部干预不仅是现实,也是乡村发展的一个必要条件,这是因为20年代80年代以后,我国乡村的结构已经发生了巨大的变化,农村经济脱嵌是乡村社会一系列问题产生的原因,农村经济在重新形塑农村的社会形态,在这种背景下实施乡村振兴战略,将面临着三个主要矛盾,第一,乡村振兴需要国家提供更好的服务,但是目前村级的行政能力弱化;第二,乡村需要推动更好的社会发展,但是能够承载社会发展的乡村社会组织发展缓慢;第三,新的市场关系与市场服务的缺失。乡村振兴需要推动国家的直接服务、农民组织水平提高和推动新型市场关系的发展。

在一些地方,政府还通过空间的重新布局改变了乡土社会,包括村庄的合并、村庄的搬迁和村庄的重新规划,这些空间的重新布局在很大程度上是便于行政管理,减少管理成本。这些重新布局往往都会打破原有村庄的界限,将不同村庄的村民统一安置,在这样安置以后,乡土社会的邻里亲属关系被进一步淡化,政府的权威被进一步加强。比如在一些移民村,由于村民来自不同的地区,相互之间不很熟悉,在选举村干部的时候往往会更多依赖乡镇政府的主导。在空间布局改变以后,尽管也会逐渐发展处邻里关系,但是并不能形成原有意义上的乡土社会。经过空间布局的改变,政府在村庄的日常生活中扮演了最重要的角色,在一些典型村庄,地方政府和党委通过直接委派干部的方式对村庄直接行使权力。

近代以来,国家在农村一直发挥了重要作用,但是却缺少适当的表现形式。中国在20世纪中叶开始积极推动国家工业化,而国家工业化的资金在很大程度上是依靠剪刀差从农村汲取的,要想从农村汲取资源就需要强有力的国家介入。国家介入农村采取了两种不同的手段,首先是常规手段,也就是强化基层政府对村级组织的影响来实现国家的意旨。在农村改革前后,许多县都会定期召开“三级干部会”,将村民组、行政村和乡镇政府的干部组织在一起开会,通过三级干部会,一方面可以贯彻上级指示,同时也强化他们对干部身份的认同。在村民委员会代替人民公社体制以后,为了能够影响村干部的行为,乡镇政府往往需要软硬兼施,软的方面主要是让村干部在完成政府工作中得到一些实惠,硬的方面则是通过一些制度来控制村级的财务,从而对村干部形成约束力,比如乡镇政府直接控制村级财务支出。其次,政府也采取派驻工作队的方式以应对一些特殊问题,完成一些村级组织所不能完成的任务。从20世纪50年代到90年代,各个地区都曾经向农村派驻工作队,工作范围涉及到农村的生产、党建、卫生等等方面,特别是针对一些工作中存在各种困难的所谓问题村、落后村,派驻工作队更是一个被经常使用的方式。在20世纪90年代逐渐开始的乡镇干部包村制度也体现了政府对村庄的直接管理。在进入21世纪以后,随着政府在三农领域投入的增加,地方政府需要更多地介入到农村日常生活和事务中,需要深入到农户家庭层面,典型的如精准扶贫,需要清楚地了解每个贫困家庭的状况,这绝非依靠村干部所能完成的,因此派出了规模更大的工作队。随着中央政府对农村工作的重视,出台了越来越多指向农户层面的政策,这就需要政府与农户建立直接的联系,在实施这些政策的过程中,政府不仅要依靠村干部,更需要政府的直接介入。比如即将开展的休耕补助计划要充分尊重农民意愿,那也就意味着农民可以自主决策是否休耕,要保障补助资金真正进入到休耕农户就需要更精准的信息,这给信息的统计、核查和补贴发放提出了很高的要求,政府在村庄层面的执行能力要相应提高。

其次,村级组织还承担了经济职能。与基层政府不同,村级组织是村级财产的所有者,也是村经济活动的组织者,同时还是经济实体的掌控者。村庄最重要的财产是其所拥有的土地和资源,这些资产是是属于村级集体的,而村级组织经常成为村集体的代表,对这些资产进行管理和经营。比如土地和山林的承包经营,必须要得到村级组织,或者说是村干部的同意。在土地、山林被确权到户以后,村级组织的作用更多地表现为推动土地和山林流转,在流转过程中体现其管理者的作用。在农村现实生活中,村级组织和村干部还承担了村庄经济活动的组织者职能,特别是来自政府或外来企业的投资进入村庄的时候,村级组织的生产组织功能被强化,比如组织专业化生产、实施政府项目,以及与企业进行沟通。在一些集体经济活动比较活跃的地方,以集体的名义组建了合作社或公司,村级组织和村干部就成为这些企业或合作社的主要管理者。我们可以看到,由于村集体的存在,越是经济发达的地区,经济活动越活越,村级组织的经济职能越显得重要。

二、政府、农民和市场的缺位

乡村振兴,村庄仍然是一个最基本的振兴单位,是国家、市场和农民共同发挥作用的地方,但是在现有权力格局下,村庄层面面临着国家、市场和村民组织三重发育不足的问题。

其次,建立顺畅的农民参与决策渠道。为了推动农民参与村庄事务决策,各地推出了一些富有地方特色的措施,包括村民议事会制度、老人会等等,并在一些地区取得成效。但是我们要看到,村民委员会制度设立的初衷就是要建立农民自我管理、自我服务的组织,因此村委会本应是最有效的村民参与村庄事物的组织途径。但是在发展过程中,村委会承担了过多的角色,作为村民自我管理组织的职能反而弱化。剥离村委会的行政职能,强化村委会村民自组织的职能是提高村民参与村庄事务决策和管理的最有效方式。因此未来村委会应弱化其准行政组织的职能,按照村民委员会组织法的要求,切实履行村民自我管理、自我教育和自我服务的职能。在此基础上,不排斥多种形式的村民自组织的建立,如老人会、议事会等自组织予以保留,从而进一步提高村庄自我管理和自我服务的能力。

农村改革是以重新恢复家庭的生产功能和建设村民自治机制来替代人民公社的政社合一,这种制度的设计很好地适应了人民公社解体之后的农村社会。首先,家庭经营符合农业生产规律。由于农业生产具有较长的周期,且其劳动投入很难监督,不管是公社或公司经营都缺少监督农业生产的有效手段,而家庭融生产与消费为一体,可以大大降低监督成本,增加农业收入,因而成为最适合农业的经营单位。其次,家庭经营保证了劳动力效用的最大化。由于农业生产受到生产季节的影响,每年投入农业的劳动力时间有限,从而形成劳动力隐性失业。家庭经营的方式给了农村劳动力以很高的弹性,农民可以利用农业生产的剩余时间从事家庭副业或外出务工以增加收入。第三,家庭间的亲属网络为农村生活提供了有效支持。亲属、朋友的关系网络构成乡村社会生活的主要内容,农民无论在生产和生活上都可以得到亲属朋友的支持,大到资源获得,小到生活物品的借用,农民无不生活在社会网络之中。

第三,建立多元的市场体系。由于单一化的市场机制和市场主体无法满足农业生产者和消费者的多种需求对接,因此在推动产业化发展的同时也要鼓励农村发展多种市场主体和市场渠道。无论在中国还是在发达国家,在推动生产者与消费者建立多样性联系方面已经形成了一些经验,这些经验对于推动乡村振兴可以发挥积极作用。这些经验表明,在传统的市场机制之外,生产者和消费者之间可以建立互惠、多样和稳定的关系,乡村和城市可以实现更深入地融合。在新的生产消费关系中,生产者和消费者可以实现相互信任、风险共担、多元服务、共同参与等等,这些在传统市场中所无法实现的功能。

村民自治适应了乡土社会,村民通过民主选举的村民委员会来管理乡村公共事务,但是随着乡土社会的瓦解,村级组织的职能被扭曲,与原初的设计相去甚远。

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